De Kansspelwet KoA

Kansspelen op afstand 

Hoe een beladen wet na jaren eindelijk realiteit werd

Dit jaar is het dan eindelijk zover. Casinohouders, gokkers en iedereen daartussenin hebben er jaren op moeten wachten maar online gokken wordt in 2021 eindelijk legaal. De weg om daar te komen is er een geweest van hobbels, drempels en obstakels. In dit artikel je alles over de Kansspelwet, van het begin tot nu.

Weet je dat de eerste, en tevens enige, Kansspelwet die we tot voor kort hadden dateert uit 1964? En dat op basis van die wet jarenlang besluiten werden gevormd rondom een goksector die in niets leek op de sector uit de jaren zestig? Nederland had een van de meest achterlopende wetten van heel Europa als het ging om kansspelen, en ondanks alle argumenten om de sector te reguleren lukte het de overheid niet tot een eensluitende wet te komen waar iedereen het over eens was. En zelfs toen die wet er kwam, moesten we nog jaren wachten tot de wet eindelijk van kracht werd. Maar nu is het zover. We staan aan de vooravond van een nieuw hoofdstuk in de Nederlandse gokwereld. Hoe zijn we tot dit punt gekomen? In dit artikel behandelen we alles, van begin tot eind, over de Kansspelwet en online gokken in Nederland.

In den beginne van casino’s in Nederland

Om te begrijpen hoe bijzonder het is dat we dit jaar een nieuwe online gokwet krijgen, moeten we terug in de tijd om te zien hoe achterhaald de vorige wet was. Die wet dateerde namelijk uit 1964 het had vooral als doel het reguleren van sportwedden en loterijen.

Casino’s bestonden al wel, hoewel ze nog niet zo groot waren als nu, en online casino’s hadden we natuurlijk nog helemaal niet van gehoord. De Wet op Kansspelen in 1964 zorgde er vooral voor dat loterijen meer mogelijkheden kregen wat betreft het organiseren van trekkingen en dat bijvoorbeeld de voetbaltoto legaal werd. Dit is altijd zo gebleven: sportwedden is jarenlang de enige legale manier van gokken in Nederland geweest.

Wat nog niet legaal was volgens de wet uit 1964, waren casinospellen als roulette en de bekende fruitmachines. Hier kwam snel verandering in: in 1969 werd de wet aangepast zodat machines ook onder de wet vielen, wat ervoor zorgde dat veel horecagelegenheden een fruitmachine in hun zaak neer lieten zetten.

Toen online casino’s hun intrede maakte halverwege de jaren negentig, kwamen ze in Nederland echter in een grijs gebied terecht. Online gokken was nog zo onbekend dat het niet gelijk illegaal was, maar daar kwam verandering in toen bleek dat veel van de online casinohouders waren gevestigd in belastingvriendelijke landen. Sindsdien is online gokken verboden geweest in Nederland, hoewel in het begin het verbod niet streng werd gehandhaafd. Wat betreft het verbod liep Nederland overigens wel een stuk achter op andere landen.

De tijdslijn van de KoA wet tot nu toe

1. In het regeerakkoord van 2012 (Rutte II) stond de eerste intentie om online casino’s te legaliseren, het idee was om in 2015 de wet af te ronden; 
2. 2014, de ministerraad keurt het eerste conceptvoorstel goed;
3. Tussen 2014 en 2016 werden meerdere debatten gehouden over de nieuwe KoA wet, verslavingsdeskundingen, de KSA, iedereen wilde zijn zegje doen;
4. Wet aangenomen door de 2e kamer in 2016;
5. Eindelijk! In februari 2019 neemt de 1e kamer eindelijk de wet aan;
6. De eerste aanvragen kwamen in 2020 binnen, legaal online gokken staat aan de deur te kloppen

Hoe zat het met gokken in andere landen?

In veel Europese buurlanden was de regulering van de online gokmarkt namelijk al een stuk verder. In België was bijvoorbeeld besloten dat ieder online casino een zustervestiging moest hebben in de offline wereld. Met andere woorden: ieder bedrijf met een licentie voor gokken kon zich verbinden aan een online casino. Hierdoor zijn er niet veel online casino’s in België, maar het is er in ieder geval legaal en in bepaalde zin genationaliseerd.

Een ander buurland dat ver vooruit is met de legalisering van online gokken is het Verenigd Koninkrijk. Zij begrepen dat het belangrijk is een toezichthouder te hebben die hoge kwaliteitseisen stelt aan nieuwe online casino’s die de markt willen betreden, en die conform aan die eisen sancties invoert op het moment dat licentiehouders zich er niet aan houden. De United Kingdom Gambling Commission is inmiddels een begrip in de online casinowereld en als een casino een licentie heeft van deze commissie dan wordt daar ook nadrukkelijk mee geadverteerd om transparantie en veiligheid te kunnen uitstralen.

Maar ook landen als Duitsland, Italië en Denemarken hebben online gokken gelegaliseerd. Een van de landen waar online gokken pas recent is gelegaliseerd, en wat daarmee een leidend voorbeeld is geweest voor Nederland, is Frankrijk. Hier werd de online gokmarkt pas in 2010 opengesteld, wat volgens kansspelautoriteiten in het Zuid-Europese land heeft geleid tot een veiligere markt, maar ook tot een toename aan belastingen voor de Franse overheid – naar eigen zeggen in de honderden miljoenen!

Hoog tijd voor legalisatie in Nederland zou je denken!

De eerste opzet van de nieuwe Kansspelwet

Naarmate de online gokmarkt groeide werd duidelijk hoezeer verouderd de oude gokwet was en dat er daadwerkelijk een nieuwe wet moest komen om te online gokmarkt te legaliseren in Nederland.

Dit initiatief werd voor het eerst genomen onder het kabinet van Rutte II, dat eind 2012 een regeerakkoord publiceerde waaruit de intentie bleek dat er een wet ontwikkeld zou moeten worden die binnen drie jaar online casino’s zou reguleren. Er zou een nieuwe waakhond opgericht worden, Holland Casino zou afgestoten worden als staatsbedrijf en daarnaast zouden er nieuwe stappen genomen worden om gokverslavingen tegen te gaan. De goede energie was er, zou je kunnen zeggen.

Naast online gokken ging het om het reguleren van pokerevenementen, sportweddenschappen en het terugdringen van casino’s die opereren vanuit de illegaliteit of die gefinancierd worden door duistere geldstromen. Spelers, casino’s, experts konden hun zegje doen in de eerste opzetronde van een nieuw wetsvoorstel, er werd een aparte lobbyvereniging opgericht onder toezicht van de overheid (iets wat later hard nodig zou blijken).

Al eerder dat jaar was de kansspelautoriteit (KSA) opgericht, als zelfstandig orgaan dat adviezen verleend aan de overheid, de illegale aanbieders bestrijdt en legale licentiehouders zowel helpt als reguleert. De eerste schetsen rondom kansspelbelasting werden op papier gezet, en het debat rondom legalisering van online gokken barstte los in Nederland. Want hoewel de VVD in de regering zat en dus medeontwerper was van het regeerakkoord, zou het in een latere fase een behoorlijke beer op de weg blijken. De wens om alle online gokspellen vanaf 2015 gereguleerd te hebben, bleek al snel ijdele hoop.  

Het debat rondom de Kansspelwet

Nadat de ministerraad in 2014 een conceptvoorstel van de nieuwe gokwet goedkeurt, barst het debat los. Iedereen wil iets te zeggen hebben over de aanstaande wet. Verslavingsdeskundigen betogen in opiniestukken dat het gaat zorgen voor een nieuwe golf gokverslaafden, terwijl criminologen juist zeggen dat de angel uit de illegaliteit wordt gehaald dankzij de regulering.

Kamerleden die in commissies zitten rondom de kansspelwet worden bestookt met lobbyisten. De inzet is hoog. Buitenlandse online casino’s willen erbij zijn als de markt opengaat, nationale loterijen zien het voorstel liever vandaag dan morgen werkelijkheid worden. Er wordt gesproken van een van de heftigste lobby’s van de afgelopen jaren.

Wat naast de rationele voor- en nadelen van een gelegaliseerde gokmarkt gaat het bij sommige partijen ook om principes. Rechtsere, van oorsprong religieuze partijen vinden het legaliseren van gokken niet te verenigen met hun morele kompas en zijn principieel tegen. Het debat wordt gevoerd vanuit de loopgraven van partijbeloftes, en de voortgang van de legalisering van de wet dreigt daarmee vertraging op te lopen. Een van de partijen die het felst tegen de nieuwe wet is, is de ChristenUnie. Zij voeren, gesteund door verslavingskliniek Jellinek, fel campagne tegen de gokwet. Hoewel het besef al snel indaalt dat helemaal verbieden niet gaat lukken gezien het grote maatschappelijke draagvlak, wordt alles uit de kast gehaald om de drempel zo hoog mogelijk te maken. Het debat wordt op het scherpst van de snede gevoerd, ook met andere partijen, en spitst zich vooral toe op drie onderdelen uit de kansspelwet.

Heikel punt 1: Belasting

Een van de grootste discussiepunten over de nieuwe kansspelwet is de kansspelbelasting die geheven moet gaan worden. Offline casino’s, zoals het Holland Casino, betalen bijvoorbeeld 29% kansspelbelasting – een bedrag wat uiteindelijk terecht komt bij de spelers in deze casino’s.

In het originele wetsvoorstel, dat wordt geschreven in de tijd van VVD-staatssecretaris Fred Teeven, wordt er gesproken van een kansspelbelasting van 20%. Dit stuit op zware tegenstand vanuit de speelhallen en Holland Casino zelf, dat spreekt van oneerlijke concurrentie. De ene kansspelaanbieder mag immers voor een stuk minder belasting hetzelfde soort spellen aanbieden.

Alle berekeningen rondom de conceptwet worden gemaakt met het idee dat rond de zeventig procent van de Nederlandse spelers straks overstapt naar een legale gokmarkt. Volgens lobbyisten en online casinoaanbieders zal een belastingtarief van 29% er echter voor zorgen dat casino’s niet genoeg inkomen hebben om de spelers een hoog uitkeringspercentage te beloven. Op basis van dat gegeven, kan berekend worden hoeveel spelers straks zullen overstappen. Een hoger uitkeringspercentage betekent immers meer spelers.

Enkele grote internationale spelers mengen zich in het debat. Unibet kondigt aan de Nederlandse wielerunie te willen sponsoren, maar die plannen blijken slechts onderdeel van een nationale lobby. Als voorwaarde voor die sponsoring eist Unibet, dat vooraan staat bij legalisering de markt te kunnen betreden, dat de kansspelbelasting omlaag gaat naar 20%, of zelfs naar 10%. Volgens hun berekeningen liggen de kosten gezien de eisen rondom verslavingszorg en marketing namelijk toch een stuk hoger. In het uiteindelijke voorstel is de kansspelbelasting van 29% behouden, maar spelers betalen geen kansspelbelasting meer over hun winsten.

Heikel punt 2: Verslaving

Een ander punt waar met name de PvdA zich zorgen maakt, gesteund door klinieken en wetenschappers, is het element van de verslavingszorg. Door het aanbieden van online gokspelen wordt het voor mensen die gevoelig zijn voor verslavingen of een gokverslaving hebben (gehad) moeilijker van die verslaving af te komen. Er moeten dus zeer strenge maatregelen komen om zulke verslavingen tegen te gaan, iets waar de Kansspelautoriteit een grote rol in moet gaan spelen.

Verschillende organisaties leveren hun input en uiteindelijk komt er een consensus in de rol die online casino’s moeten spelen om te voorkomen dat hun spelers verslaafd raken. Allereerst moet, vanaf de inschrijving tot bij het spelen, nadrukkelijk gemonitord worden om wat voor speler het gaat. Zo kan een speler bij het aanmaken van zijn of haar profiel aangeven wat het maximumbedrag is dat per keer, per dag of per week gespeeld wordt. Als een speler veel of vaak inzet – en met name veel verliest – dan moet een casino in kunnen grijpen, door waarschuwingen te geven of op den duur een speler (tijdelijk) uit te sluiten.

Online casino’s moeten daarnaast een jaarlijks bedrag in een nationaal fonds dat gokverslavingen bestrijdt storten. Ook moet er een register komen waar notoire probleemgokkers in opgenomen worden, om te voorkomen dat zij zich bij uitsluiting van een casino kunnen inschrijven bij een andere site. Zij moeten via de online casino website ook uitgebreid de mogelijkheid krijgen zich te laten informeren over het gevaar van verslavingen en de mogelijkheden voor verslavingshulp. 

Heikel punt 3: Reclame

Het derde punt waar fel over gedebatteerd wordt is de mogelijkheid tot het maken van reclame voor online gokken. Volgens rechtsere partijen zorgt reclame voor meer online gokkers, en dus voor meer verslavingen. Een argument vanuit de overheid om de gokmarkt te legaliseren is echter de kanalisatiegraad, het aantal mensen dat overstapt vanuit de illegale sector naar de legale sector. Die moet rond de 70 tot 80% liggen en de overheid vreest dat als vergunninghouders geen reclame mogen maken dat percentage niet gehaald wordt.

In het eerste concept van de Kansspelwet, aansluitend op de principes van de Kansspelautoriteit, wordt vastgesteld dat er helemaal geen reclame gemaakt mag worden. Dit wordt na veel verschillende lobby’s aangepast. Zo gaan er vooral beperkingen gelden in plaats van verboden.

Online casinoaanbieders mogen bijvoorbeeld alleen reclames aanbieden op gezette tijden, wat betekent dat er tussen 6 uur ’s ochtends en 7 uur ’s avonds geen reclame gemaakt mag worden op radio of televisie om te voorkomen dat jongere, meer kwetsbare doelgroepen in aanraking komen met de reclame. Ook mogen populaire sporters, influencers en andere BN’ers niet ingezet worden voor dergelijke reclames, wederom om de jongere doelgroepen te sparen. Tijdens grote sportevenementen wordt het aantal gokreclames beperkt, om ervoor te zorgen dat een eventuele piek in verslavingen wordt tegengegaan.

Nu al klaar om te spelen? Dat kan legaal bij deze casino’s:

Stemmingen in de Tweede Kamer

Nadat er steeds meer consensus komt bij beleidsvoerder over hoe de nieuwe Kansspelwet eruit moet komen te zien volgen er stemmingen in de Tweede Kamer, hetzij met een enorme vertraging. Waar de oorspronkelijke streefdatum bij publicatie van het regeerakkoord in 2012 was om online gokken in 2015 te legaliseren, werd er begin 2016 nog over gedebatteerd in de Tweede Kamer.

Staatssecretaris Klaas Dijkhoff is degene die het wetsvoorstel, met de definitieve regels over kansspelbelasting, verslavingszorg en reclameregels, in stemming brengt. Iedere partij schijnt haar ligt over de wet vanuit partijprincipes: het D66 over de privacyregels en bescherming van privéregels van spelers, het PvdA over de verslavingszorg, de VVD over de belastingen en de ChristenUnie en de SGP over het feit dat Nederland überhaupt voornemens is kansspelen te legaliseren.

Toch wordt de wet in juli 2016 aangenomen in de Tweede Kamer. Partijen als PvdA, Groenlinks, D66, PVV en de VVD stemmen voor, waardoor de wet wordt doorgestuurd naar de Eerste Kamer.

Stemmingen in de Eerste Kamer

Het is in de Eerste Kamer dat het wetsvoorstel pas echt vertraging oploopt. De wet is immers aangenomen en de Senaat hoort normaal gesproken niet meer te doen dan beoordelen of de wet in juridisch opzicht voldoet aan de eisen van een wetsvoorstel. Politiek hoort hier in veel mindere mate een rol te spelen. Dat blijkt niet zo te zijn.

De Eerste Kamer is een verzameling van lobbyisten, zo blijkt maar weer bij de behandeling van de Kansspelwet. Enkele senatoren maakten deel uit van de lobby van loterijen tegen de Kansspelwet. Loterijen zagen de concurrentie toenemen met de nieuwe wet en zetten mensen in als Alexander Rinnooy Kan (D66) om deze lobby te leiden. Hoewel het meestal zo was met wetten dat een stemming in de Eerste Kamer slechts een formaliteit bleek, is dat in het geval van de online gokwet niet het geval.

De wet wordt nog niet aangenomen, omdat er een hoop vragen zijn over de eerdere genoemde heikele punten. De regering moet antwoord komen geven op de vragen en zo loopt de wet meer en meer vertraging op. Als de regering in verschillende fases antwoord heeft gegeven op wat de Eerste Kamer ziet als struikelblokken wordt er in februari 2019 eindelijk gestemd. De wet wordt aangenomen en lijkt daarmee zijn laatste horde te hebben genomen. Volgens de planning moeten er vanaf 2020 aanvragen ingediend worden van online casino’s, om de markt enkele maanden later open te kunnen gooien. Maar de kansspelwet zou de kansspelwet niet zijn als zelfs in die fase vertraging optreedt.

Aanvragen van nieuwe online casino’s

De verwachting van de Kansspelautoriteit is dat tientallen online gokaanbieders uit binnen- en buitenland een aanvraag zullen indienen voor een goklicentie. De eisen liggen hoog. Naast de genoemde eisen rondom verslavingszorg en privacybescherming wordt er ook gekeken of een bedrijf dat een aanvraag indient niet in een eerdere fase gokspellen illegaal heeft aangeboden.

Daarnaast moet er een vergunningaanvraag ingediend worden ter waarde van €45.000 (een bedrag dat men niet terugkrijgt als de vergunning wordt afgewezen), met daar bovenop een financiële zekerheidsstelling van ruim €800.000. Om alles goed te kunnen controleren mogen aanvragen volgens de Kansspelautoriteit pas vanaf 1 juli 2019 ingediend worden. In november 2019 komen daar nog eens een aantal aanvullende eisen bovenop.

Het zorgt ervoor dat het maar langer en langer duurt om aanvragen in behandeling te nemen, zeker omdat de Eerste Kamer via enkele moties rondom het reclameverbod en de verslavingszorg zorgt voor aanscherping van de wet. Deze moties kunnen niet los gezien worden van de lobbybelangen van enkele Eerste Kamerleden, maar zorgen er wel voor dat nu de Kansspelwet sinds 1 januari 2021 in is gegaan, nog geen een online casino kan opereren.

Vanwege de nieuwe eisen heeft de Kansspelautoriteit namelijk aangekondigd dat zij nog zeker tot juli nodig hebben om aanvragen te beoordelen en vergunning te verlenen. Daarbij moeten ook aanbieders die in het verleden gokspelen hebben aangeboden toen het nog illegaal was nog eens onder de loep genomen worden, met definitieve uitsluiting of een tijdelijke afkoelperiode als mogelijk gevolg.

Het toekomstbeeld van de online goksector

Bijna tien jaar nadat het kabinet Rutte II aangaf de online goksector te willen legaliseren is kabinet Rutte III al gevallen, is Fred Teeven inmiddels buschauffeur en zijn de Holland Casino’s in Nederland al maanden gesloten vanwege een rondrazende pandemie.

De wereld is veranderd, maar een ding is nog niet veranderd: we kunnen nog steeds niet online gokken in Nederland, ondanks het feit dat de wet is ingegaan. Maar hoewel we regelmatig hebben kunnen spreken van goede hoop en een licht aan het einde van de tunnel, lijkt er nu toch echt helemaal niets meer in de weg van te staan van een open gokmarkt vanaf halverwege 2021.

Het belang van de legalisering van de online gokmarkt in Nederland mag niet onderschat worden. Het is een misvatting te denken dat men meer gaat gokken door een legale markt, het enige verschil is dat men vanuit de illegaliteit naar de legale sector gaat. Dit heeft meerdere voordelen: probleemgokkers worden beter gemonitord en krijgen hulp aangeboden, verslavingen worden juist actiever bestreden, en de criminele sector wordt harder aangepakt. Laten we daar nog even de verwachte honderden miljoenen aan belastinginkomsten bij optellen en je vraagt je af waarom het zo lang heeft geduurd voordat we legaal konden online gokken in Nederland.

Met de ontwikkeling van de online goksector en onze toenemende afhankelijkheid van het internet is acceptatie en regulering een niet meer dan logische stap. Een stap die Nederland nu, als een van de laatste landen in Europa, gezet heeft. Het heeft langer geduurd dan in de meeste Europese landen. Laten we hopen dat al het geduld het waard was en dat we een online gokmarkt krijgen die kwalitatief boven de rest van de landen uitsteekt!

Veelgestelde vragen over KoA

De kansspelen op afstand wet brengt nogal wat vragen op, we beantwoorden de belangrijkste voor je: